行政调解柔性之治可助推社会管理创新

行政调解是国家行政机关处理行政纠纷的一种方法。通常来说是指国家行政机关根据法律规定,对属于国家行政机关职权管辖范围内的行政纠纷,通过耐心地说服教育,使纠纷的双方当事人互相谅解,在平等协商的基础上达成一致协议,从而合理地、彻底地解决纠纷矛盾。近年来,随着转型期各类社会矛盾的涌现,纠纷调处工作对现有的司法资源造成了很大压力。有关专家认为,在当前社会管理创新的大背景下,大力拓展和完善行政调解工作,能够有效提升化解社会矛盾的效率。
　　行政调解具备独特优势

　　针对道路交通事故损害赔偿纠纷易发生、难解决等问题,各地相继开始实施人民调解、行政调解、司法调解“三调联动”。所谓“三调联动”,就是把人民调解、行政调解和司法调解这三种调解方式,通过交警大队的平台实现有机融合。发生交通事故后,首先由交警出具事故责任认定书,然后当事人可以自愿选择一种调解方式。双方达成协议后,则由法院进行诉前司法确认；调解不成的,当事人既可以直接起诉,也可以再选择另一种方式调解,这就增大了以调解解决纠纷的可能性。

　　有关专家认为,通过道路交通事故损害赔偿纠纷“三调联动”调处模式可以看出,行政调解在化解社会矛盾工作中大有可为。

　　中国政法大学法治政府研究院教授王敬波在接受《法制日报》记者采访时说,行政调解与人民调解相比较更具有权威性,人民调解更多是民间性质的,没有任何国家权力的介入；行政调解是由国家机关进行,有一定权威性。而行政调解与司法调解相比,其优越性主要体现在行政管理的专业性上,行政调解基于行政机关在专业领域的知识,包括行政管理方面的经验、行政管理的技术标准等,都是司法调解所不具备的。另外,行政调解还有成本低、效率高的优势。

　　中国政法大学教授、中国行政法学会常务理事刘莘也认为,行政调解具有便捷、经济、有效等优越性。行政调解比较普遍,调解对象也包括行政机关公务员和其他公民或公务员内部的矛盾冲突。在现实生活中,行政调解随处都在,只要发生矛盾,身边就有人出来调解。

　　“在社会管理创新工作中,行政调解不仅当为而且可为。因为行政机关承担着经济调节、市场监管、社会管理和公共服务的职能,因而在这样广泛的领域拥有最先发现矛盾、及时解决问题的便利条件,加上人们‘找政府’解决纠纷的习惯,行政机关对资源开发、环境污染、公共安全事故等方面的民事纠纷以及涉及人数较多、影响较大、可能影响社会稳定的纠纷,主动进行调解,事实证明收效很大。”刘莘说。

　　王敬波也认为,社会管理创新工作要求运用各种各样的手段促进社会管理、化解社会矛盾、解决社会问题。行政调解效率高、成本低,一些社会矛盾如果能通过行政调解解决,效果可能更好。

　　行政调解发展略显滞后

　　尽管行政调解具有独特的优越性,但由于种种原因,其发展过程相对于当前社会发展来说略显滞后。

　　王敬波认为,行政调解实际包括两个方面:一方面是指对民事纠纷的调解,比如说对医疗事故纠纷、水资源使用纠纷、农村承包土地纠纷的调解,这些纠纷的基础是民事纠纷,行政机关依据自己行政管理的优势和专业优势,居中对民事纠纷的双方或者多方进行调解；另一方面是上级行政机关对下级行政机关和行政当事人之间的行政争议进行调解。

　　“现在所说的行政调解主要指前一个方面,它在我国有明确法律规定的并不多,在实际运用上也不广泛。其中有明确法律规定的大致有这么几类:第一是水法中规定的对水资源使用上的纠纷；第二是农村土地承包中的一些纠纷；第三是医疗事故处理中的一些纠纷；另外还有治安管理上的一些纠纷等。这些纠纷在法律上有明确的法律依据和法律规定,遇到当事人解决不了的情况,行政机关可以进行调解,但这种调解并非必然,调解本身也没有明确的法律约束力,不具备刚性的法律效力。”王敬波说。

　　“行政调解是行政机关采用非强制手段解决纠纷的一种措施,其低成本、不受时空限制的特点是显而易见的。但遗憾的是,近年来行政调解的作用多少有些被忽略。行政调解,与其说是‘管理’职能,不如说是‘服务’职能；与其说是法律任务,不如说是行政任务。对这种服务的重视,应当是行政机关的一种自觉。”刘莘说。

　　对于行政调解发展相对滞后的原因,王敬波认为,这与我国行政管理中的两种观念有关:第一是行政机关的任何行政行为都要找到一定的法律依据,如果法律没有规定行政机关可以进行调解,行政机关一般不会介入民事纠纷；第二是因为行政调解不具备刚性约束力,任何一方都可以反悔,反悔之后还是可以按照民事争议去解决,因此行政机关并非必须进行调解。

　　“因为行政调解工作并不是行政机构非做不可的分内事,与公务员的待遇、考核等尚未挂钩,其发展情况很大程度上还取决于公务员的责任心,而现在行政机关公务员还是很怕麻烦,因此在这方面我们需要做的工作还有很多。”刘莘说。

　　行政调解促进社会管理

　　那么,如何让行政调解更好地服务于加强和创新社会管理工作?

　　对此,王敬波建议,今后应该从以下几个方面完善行政调解,促进社会管理创新工作的开展。

　　“可以考虑将行政调解列入立法,特别是对一些专业性比较强的民事纠纷,可以规定行政机关进行调解,充分挖掘有利于行政机关发挥专业优势的空间。比如权属争议、拆迁等社会争议比较集中的领域。另外是与行政争议有关联的民事争议,比如权属登记、房屋产权登记方面,可以让行政机关在行政调解中发挥行政资源的优势。

　　“行政机关要在行政调解中把握好角度,不要将行政调解做成有强制力的行为,行政调解只是起到说和、协调的作用,不应有强制力。因此行政机关要把握好分寸,避免将行政调解刚性化,避免行政机关过多、过深干预到民事纠纷的解决中。”王敬波说。

　　王敬波还建议,可以创新行政调解的方式,使行政调解更加公正。可以将行政调解和人民调解进行适度结合,形成由行政机关工作人员、社会公众、专家参加的相对中立的、有一定社会参与度的行政调解机构,以保证纠纷的解决得到更多的社会公众的认可和理解,增强行政调解本身的中立性、客观性、专业性。

　　刘莘则建议将行政调解工作纳入考核标准。在公务员的年度考核中增设行政调解工作情况,使其与职位提升、奖励、表彰等挂钩,增加公务员做行政调解工作的外在动力。此外,加强对行政调解工作的重视程度。在任何机关,一项没有领导重视的工作是难以得到有力推动的。领导应首先认识行政调解的重要性、意义,督促公务员践行这项工作,同时要加强对公务员的教育、培训,增加公务员做这项工作的自觉意识。

　　“行政调解的重要性在于它是减震的方法和手段,在社会管理创新过程中,这种柔性之治不可或缺。”刘莘说。